چه کسانی از ترافیک سود می برند؟/ انحراف به چپ بودجه شهرداری

 در واقع تاوان معضل ترافیک شهر نشات‌گرفته از شهرداران شومنی است که بودجه‌‌‌های کلان ‌شهرداری را صرف ابرپروژه‌‌‌های بزرگراه‌‌‌سازی کرده و به ازدحام ترافیک دامن زده‌‌‌اند. این در حالی است که برخی از شهرداران نبود منابع مالی را عامل اصلی قحطی و کمبود ناوگان عمومی و توسعه زیرساخت‌‌‌های این بخش عنوان کرده‌‌‌اند.

مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در مطالعات خود از وضعیت ترافیکی شهر تهران با عنوان «پویاشناسی چالش‌‌‌های ترافیک شهری در ایران» به بررسی عوامل تاثیرگذار بر معضل ازدحام ترافیکی پرداخته است که بر اساس آن 6 عامل یعنی «افزایش خودرو‌محوری»، «کاهش سطح خدمات حمل‌ونقل عمومی»، «ناهماهنگی بین‌دستگاهی»، «افزایش تقاضای سفر»، «عدم‌رعایت مقررات و انضباط ترافیکی» و «ناکارآمدی مدیریتی» را به‌‌‌عنوان مهم‌ترین عوامل تاثیرگذار بر معضل ترافیکی کشور و به‌‌‌ویژه تهران مطرح کرده است.

در این میان، یکی از اصلی‌‌‌ترین عوامل معضل ازدحام ترافیک در شهرهای کشور ناشی از «ناکارآمدی مدیریتی» است که می‌‌‌توان سه کژکارکردی «غالب شدن رویکرد اجرای پروژه‌‌‌های نمادین با منافع مقطعی»، «وجود تعارض منافع» و «فقدان اراده کافی مدیران» را به‌‌‌عنوان علل ناکارآمدی مدیریت در حمل‌ونقل شهری در نظر گرفت. بنابراین، چاره‌‌‌اندیشی برای رفع این سه کژکارکردی باید به‌‌‌عنوان بااولویت‌‌‌ترین نقاط مداخله برای اصلاحات اساسی در حوزه حمل‌ونقل شهری در نظر گرفته شود. از این رو، در راستای تحقق این هدف ضروری است آسیب‌‌‌شناسی جدی نسبت به فرآیند «تامین مالی» صورت گیرد.

بر اساس سه کژکارکردی مدیران شهری باید گفت، غالب شدن رویکرد اجرای ابرپروژه‌‌‌های نمادین با منافع مقطعی به‌‌‌دلیل «کارکردهای تبلیغاتی» برای مدیران شهری جذابیت بالایی دارد. با وجود دنبال کردن چنین رویکردی که مستلزم صرف هزینه‌‌‌های گزاف است، در اغلب موارد به حل معضل ازدحام ترافیکی کمکی نکرده و در میان‌‌‌مدت می‌‌‌تواند از طریق تشدید «خودرو‌محوری» یا افزایش تقاضای سفر و عدم‌هدایت اعتباری به سمت توسعه حمل‌ونقل عمومی (به‌‌‌طور خاص برای ابرپروژه‌‌‌های بزرگراهی)، موجب وخیم‌‌‌تر شدن وضعیت ازدحام ترافیکی در شهرها نیز شود. آمارهای ارائه‌شده در مطالعات مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد، سهم اتوبوس از بودجه شهر تهران 20‌درصد و معادل سهم پروژه‌‌‌های بزرگراهی است و سهم مترو تنها 40‌درصد است که این هم باعث فقر منابع برای توسعه حمل‌ونقل عمومی می‌شود.

گردش مالی بالای اجرای برخی پروژه‌‌‌های عمرانی حمل‌ونقل، زمینه «تعارض منافع» و «فساد» را شکل داده است و موجب تصمیم‌‌‌سازی غلط برخی از پیمانکاران و مشاوران برای مدیران در انتخاب مکان یا اولویت‌‌‌بندی طرح‌‌‌ها و پروژه‌‌‌های حمل‌ونقل می‌شود. همچنین «فقدان اراده کافی» در مدیران مرتبط با حمل‌ونقل شهری، تحت‌تاثیر «زمان‌بر بودن اجرای راه حل‌های اساسی» در ناکارآمدی مدیریت شهری نقش دارد. این در حالی است که حل معضل ازدحام ترافیک شهری نیازمند اخذ تصمیماتی است که عمدتا نه تنها زمان اجرای طولانی دارند، بلکه پس از اجرا نیز نتایج و آثار آن به مرور زمان و در بلندمدت آشکار می‌شود. برای مثال، مدیریت فروش تراکم ساختمان با توجه به الزامات ترافیکی، اگرچه یک تصمیم با منافع بلندمدت برای ترافیک شهر است و نتایج عینی آن در کوتاه‌‌‌مدت قابل مشاهده نیست، اما شهرداری را بلافاصله از عواید مالی فروش تراکم محروم می‌کند. در واقع، زمان‌بر بودن اجرای این راه حل در کنار کوتاه بودن دوره‌‌‌های مدیریتی منجر به کاهش انگیزه مدیران شهری حوزه حمل‌ونقل برای در اولویت قرار دادن و اجرای کامل و اصولی این راهکارها می‌شود.

باتوجه به اینکه طی یک دهه اخیر به تدریج مطلوبیت سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی در شهرها کاهش یافته و جذابیت استفاده از خودروی سواری شخصی افزایش پیدا کرده، سهم استفاده از سواری شخصی در کلان‌شهرها به‌ویژه در تهران به بالای 50درصد رسیده و سهم اتوبوس و مترو در ‌‌‌ حمل‌ونقل شهری تنها 20درصد است. برآوردهای حمل‌ونقل شهرداری تهران نشان می‌دهد که خودروهای سواری و وانت‌‌‌ها نقش 70درصدی در ایجاد ازدحام در تهران داشته‌‌‌اند. این «ترافیک شدید»، تهران را با عارضه ثانویه روند افزایشی استفاده از موتور‌سیکلت مواجه کرد. در واقع، ازدحام خودرو باعث «گسترش استفاده از موتورسیکلت» و تخلفات و پیامدهای آن شده است و حدود 6درصد از تردد روزانه تهرانی‌ها به موتور سیکلت اختصاص دارد.

مطالعات صورت‌گرفته نشان می‌دهد، طی یک دهه گذشته، تعداد ناوگان اتوبوسرانی فعال در شهرهای کشور تقریبا به نصف کاهش یافته است که فرسودگی و کاهش تدریجی حمل‌ونقل عمومی و شیوع همه‌گیری کووید-19 در اواخر دهه گذشته، از جمله عوامل موثر بر کاهش مطلوبیت سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی بوده‌‌‌اند. در تهران، تعداد اتوبوس‌‌‌های فعال در ناوگان عمومی شهر از حدود 6500 دستگاه در ابتدای دهه 1390 به کمتر از 3هزار دستگاه در سال 1401 رسیده است. در واقع، بین سال‌های 1392 تا 1400، مشارکت دولت در خریداری اتوبوس‌‌‌های شهری «صفر» بوده است. همچنین، باتوجه به عدم‌تامین اعتبارات و بعضا فقدان عزم جدی از سوی برخی از شهرداری‌‌‌ها، فرآیند نوسازی و بازسازی اتوبوس‌‌‌ها کند پیش رفته و همین موضوع عاملی برای فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در شهرها و کاهش کیفیت خدمات‌‌‌رسانی به شهروندان و در نتیجه افزایش جذابیت استفاده از خودروهای سواری و تاکسی‌‌‌های آنلاین در شهرها شده است.

قحطی بودجه برای توسعه حمل‌ونقل عمومی؟

نکته مهم و قابل‌توجه در ناکارآمدی مدیریت شهری را باید در «نحوه تامین منابع مالی» اداره شهر توسط شهرداری‌‌‌ها دانست که خود به عاملی برای تشدید تقاضای سفر و ازدحام ترافیکی تبدیل شده است. بررسی ردیف‌‌‌های بودجه مصوب شهرداری‌‌‌ها در بخش‌‌‌های مختلف حمل‌ونقل، حاکی از آن است که بیشترین سهم منابع پیش‌بینی‌شده به توسعه معابر اختصاص یافته است و در مقابل، مسیرهای دوچرخه و پیاده‌‌‌روها سهم ناچیزی را در ردیف بودجه به‌‌‌دست آورده‌‌‌اند. این نشان می‌دهد در عمل، تمامی بودجه مربوط به توسعه معابر و تملک اراضی در اصل، تسهیل‌‌‌کننده تردد خودروها در شهر هستند. این موضوع ادعای «نبود منابع مالی» برای قحطی‌‌‌زدایی از ناوگان حمل‌‌‌ونقل عمومی را رد می‌کند و در واقع مدیران شهرها بزرگ‌ترین نفع‌برنده از پایین‌‌‌بودن سهم مترو و اتوبوسرانی و بالابودن سهم ابرپروژه‌‌‌های بزرگراه‌‌‌سازی هستند. این در حالی است که یکی از راهبردهای موثر و مطرح و در عین حال نسبتا کم‌هزینه برای کاهش ازدحام ترافیکی در شهرها، پیگیری اجرای سیاست‌‌‌های «مدیریت تقاضای سفر» است. سیاست‌‌‌هایی همچون توسعه دولت الکترونیک، افزایش دورکاری، هفته کاری فشرده، ساعت کاری شناور، هم‌‌‌پیمایی، قیمت‌گذاری محدوده‌‌‌های ترافیکی و پارکینگ‌‌‌های حاشیه‌‌‌ای می‌‌‌تواند موجب کاهش تقاضای سفرهای شهری یا دست کم هدایت شهروندان به استفاده بیشتر از شیوه‌‌‌های حمل‌ونقل عمومی برای انجام سفرهای خود شود.

بحران ترافیکی در ناهماهنگی بین‌‌‌دستگاهی

به‌‌‌دلیل چند‌بعدی بودن مسائل حمل‌ونقل شهری و ضعف قوانین بالادستی در تعیین مدیریت واحد شهری مصادیق مختلفی از ناهماهنگی بین دستگاه‌‌‌ها در این زمینه وجود دارد که 10 اختلال مدیریتی در ترافیک شهری تهران به ناهماهنگی دستگاه‌های مختلف مرتبط با حوزه ترافیک منجر شده است. ناهماهنگی در بهره‌‌‌برداری از دوربین‌‌‌های شهری، عدم‌تامین ناوگان حمل‌ونقل عمومی، عدم‌اعمال قانون و برقراری انضباط ترافیکی، بحران موتور سیکلت‌‌‌ها با افزایش روزافزون استفاده از آنها، عدم‌اجرای صحیح سیاست‌‌‌های مدیریت تقاضای سفر، بلاتکلیفی در متولی حمل و نقل حومه‌‌‌ای و خدمات ضعیف حمل‌ونقل عمومی در این مناطق، مشکلات اداری و بین‌نهادی در ساماندهی بیمه رانندگان حمل‌ونقل عمومی، ضعف در کمیت و کیفیت سامانه‌‌‌های هوشمند ثبت تخلف و تردد، عدم‌تکمیل سامانه (بانک) جامع اطلاعات تصادفات و عدم‌تبادل داده بین شهرداری، وزارت کشور و راهور در حوزه‌‌‌های مربوط به ترافیک شهری در ناکارآمدی مدیریت ابرترافیک‌‌‌های تهران دخیل هستند.

در صورتی که در بلندمدت کیفیت وسایل حمل‌ونقل عمومی از طریق سرمایه‌گذاری افزایش نیابد، استفاده بیش از حد از آنها منجر به افت کیفیت آنها می‌شود که مجددا استفاده از حمل‌ونقل عمومی را کاهش می‌دهد، زیرا کیفیت، دسترسی و هزینه استفاده از حمل‌ونقل عمومی از عوامل اثرگذار بر مطلوبیت استفاده از حمل‌ونقل عمومی به‌‌‌شمار می‌‌‌روند.

علاوه بر خودروهای شخصی، عواملی همچون انضباط ترافیکی و سطح سرویس معابر نیز بر ازدحام ترافیکی اثر می‌‌‌گذارند. در صورتی که سطح سرویس معابر در سطح مناسب‌‌‌تری قرار گیرد و همچنین انضباط ترافیک مطلوب باشد، ازدحام ترافیکی کاهش می‌‌‌یابد، در غیر‌این صورت چالش ترافیک هر روز حادتر خواهد شد. همچنین هماهنگی بین دستگاه‌‌‌هایی مانند پلیس راهور و شهرداری نقش بسزایی در افزایش انضباط ترافیکی دارد. ضمن اینکه افزایش کارآیی پلیس یکی از روش‌های افزایش انضباط ترافیکی است. سطح سرویس معابر را نیز می‌توان با به کارگیری ابزار هوشمند، بهینه‌سازی شبکه معابر و همچنین انضباط ترافیکی بهبود بخشید.

اما با توجه به دخالت بیش از حد شهرداری‌‌‌ها در تصمیم‌‌‌سازی‌‌‌ها و سیاستگذاری‌‌‌های شهری، باید به‌‌‌دنبال راه‌‌‌حل‌‌‌هایی در جهت قطع «بند ناف» شهرداری‌‌‌ها و شهرداران از «منافع اقتصادی ترافیک» بود. طبق گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، شهرداران و مدیران شهری سهامدار اصلی ترافیک هستند چون «جنبه تبلیغاتی و منافع اقتصادی ابرپروژه‌‌‌های ترافیکی و دیربازده بودن طرح‌‌‌های حمل‌‌‌ونقل عمومی» مانع از پرداختن به راه اصلی کاهش ترافیک می‌شود. از این رو، توصیه‌‌‌هایی را به‌‌‌عنوان رفع چالش‌‌‌های ترافیک شهری ارائه کرده است که پیش از همه باید تصمیم‌‌‌سازی شهرداری‌‌‌ها برای حوزه ترافیک محدود شود، اما ابزار و اختیارشان در اجرای تصمیمات ترافیکی افزایش یابد.

در واقع سازوکارهای تعریف پروژه‌‌‌های زیرساختی بزرگ‌مقیاس به گونه‌‌‌ای اصلاح شود که نقش نظارتی و تخصصی شورای شهر و دولت در این فرآیند تقویت شود و قوانین و مقررات به گونه‌‌‌ای اصلاح شوند که منجر به همراهی سایر دستگاه‌‌‌ها و ذی‌نفعان همچون پلیس راهور و اصناف با شهرداری‌‌‌ها شود.